“我国教育经费中用于人员的比例偏低。国际上，高校人员支出占比大概是60%左右，中小学是80%左右；我国高校人员支出比重在40%左右，中小学是50%左右。”9月6日，北京师范大学经济与工商管理学院教授袁连生说。

我国教育经费在持续增长，这笔重大的民生开支，使用上却存在“重硬件轻软件、重支出轻绩效”的问题，教学质量也存在较大争议。

近日，国务院办公厅下发《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》（下文简称《意见》）。《意见》指出，力争用三年时间解决义务教育阶段教师工资待遇问题，凡未达到要求的地区要限期整改达标，财力较强的省份要加快进度。

除了在教师待遇等方面“放”，《意见》也有“收”。《意见》指出，严格执行义务教育法，坚持实行九年义务教育制度，严禁随意扩大免费教育政策实施范围。

”随着我国经济发展进入新常态，财力的持续增长成为考虑的因素。各地应根据实际情况实行教育政策，避免超越经济承受能力，带来政府负担能力的过度增加。”中国财政科学院教科文研究中心主任韩凤芹对21世纪经济报道记者表示。

两个“只增不减”

近年来，我国各级财政在持续优先落实教育投入。

2017年国家财政性教育经费投入3.42万亿元，其中53％用于义务教育。中央财政教育转移支付由2016年的2817亿元增加到2018年的3067亿元，80％用于中西部农村和贫困地区，1／4左右用于集中连片特困地区、民族地区。

2012年国家财政性教育经费支出占GDP比重首次超过4%，之后每年占比均稳定保持在4%以上。其中，公共财政资金投入增速每年均高出平均增速。

比如2017年，全国一般公共预算支出规模约20.33万亿元，同比增长7.7%。其中，教育支出规模约3.03万亿元，同比增长7.8%。

《意见》继续强调，“确保一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减”。

随着物价、教职员工薪资水平等提高，生均公共财政教育支出每年也保持增长。2017年10月，教育部披露的《2016年全国教育经费执行情况统计公告》显示，全国普通小学、普通初中、普通高中、中等职业学校、普通高等学校的生均公共财政预算教育事业费支出维持3.33%-13.81%不等的增长。

教育作为一项公共服务，将有其标准体系。《意见》指出，到2020年，各地要制定区域内各级学校生均经费基本标准和生均财政拨款基本标准，并建立健全动态调整机制。

“城镇化过程中，人员流动较大，以学生数量来确定经费、拨款总额，经费随着人走的安排要更科学”，吉林省财政科学研究所所长张依群对21世纪经济报道记者表示。

近年来，我国一直在推进基本公共服务的均等化。今年2月份，国办发文明确18项基本公共服务央地财政分担机制，还将制定包括“义务教育公用经费保障”在内的9项基本公共服务的国家基础标准，该机制将从2019年1月1日开始执行。

不过，各省生均财政拨款差异较大。比如2016年，全国普通高中生均财政教育事业费为1.23万元，超过2万元的省市有北京、上海、江苏、浙江等，河南、安徽、湖南、四川等省则不到1万元。

“目前教育经费总投入80%以上来自财政性教育经费，社会投入所占比重偏低。要巩固完善以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，完善教育经费投入机制，在继续保持财政教育投入强度的同时，逐步提高教育经费总投入中社会投入所占比重。”教育部相关负责人解读《意见》时表示。

重点保障义务教育

“高校的经费来源相对多，包括学费、生均财政补贴、申请的科研经费、企业拨款、校办企业等，财政保障的重点应该是义务教育”，张依群指出。

《意见》指出，始终坚持把义务教育作为教育投入的重中之重，切实落实政府责任。巩固完善城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，逐步实行全国统一的义务教育公用经费基准定额。

按照将从2019年1月1日开始执行的“义务教育公用经费”央地间财力分担机制，广西、重庆、四川、贵州等12个省份，中央分担80%；河北、山西、吉林、黑龙江等10个省份，中央分担60%；北京、上海、天津、江苏、浙江等省份以及计划单列市，中央分担50%。

21世纪经济报道记者从权威渠道获悉，上述央地财政分担机制大体维持现有比例，中央财政负担略有增加。

按照地方教育部门的普遍规定，“公用经费”开支范围包括教学业务与管理、教师培训、文体活动、教学资料印刷、水电、交通差旅、仪器设备、图书资料、建筑物及仪器设备日常维护等，教师各项福利和劳务费不包括在内。

“教育经费是由中央、省级、市级、县级政府共同承担的。义务教育公用经费只是经费的一小部分，教育经费支出分为教育事业费和基建费，基建费占比大概在10%左右。教育事业费包括人员经费和公用经费两类，人员经费是支出的大头”，北京师范大学经济与工商管理学院教授袁连生对21世纪经济报道记者表示。

保障义务教育均衡发展，具有明显“补短板”的意味。《意见》提出，进一步提高全国特别是西部地区义务教育巩固率，加大教育扶贫力度，为彻底摆脱贫困奠定基础；落实对农村不足100人的小规模学校按100人拨付公用经费和对寄宿制学校按寄宿生年生均200元标准增加公用经费补助政策；全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设，提升乡村学校办学水平等。

教育部相关负责人指出，针对目前义务教育学校“城市挤、乡村弱”、区域差别依然较大等问题，要巩固完善城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制。

《意见》还指出，严格执行义务教育法，坚持实行九年义务教育制度，严禁随意扩大免费教育政策实施范围。

近年来，部分财力较雄厚的市县，将义务教育范围扩展到学前教育、高中教育等。“统筹城乡义务教育资源均衡配置，是我国重要的决策，避免因有些地区随意扩大免费教育政策实施范围，有些地区没有实行，造成更多的教育不均衡。”中国财政科学院教科文研究中心主任韩凤芹说。

优先保障中小学教师工资发放

“义务教育阶段无需太多复杂的仪器设备等，让教师安心工作、认真负责，教育质量才能提高，教职工工资收入应该成为投入的重点。”袁连生说。

《意见》指出，健全中小学教师工资长效联动机制，核定绩效工资总量时统筹考虑当地公务员工资收入水平，实现与当地公务员工资收入同步调整，确保中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平，使教师能够安心在岗从教。

人员经费支出是教育支出的大头。教育部公布数据显示，2016年全国普通小学、普通初中的生均公用经费分别为2611元、3562元，而当年生均教育事业费则分别为9558元、13416元。若以“教育经费-公用经费”来大致估摸人员经费开支，小学、初中的生均人员经费开支占比均为73%。

一名省会城市财政局预算处相关负责人对21世纪经济报道记者表示，基层区、县政府中教育支出占比较大，教职工人员开支不少由基层政府来负担，压力不小。

“义务教育为中央和地方共同事权责任，但义务教育的基本支出，中央政府应该承担更大的责任，因为从公平接受教育的角度来说，国家标准应该是一样的，这需要财力来保障学生有学上、学科齐全、老师配备充足。省级政府也要发挥作用，形成区域的均衡，教育经费应该更多向落后地区均衡”，张依群指出。

袁连生也指出，我国教育资源不均衡，不仅体现在省内区县间差异很大，即便是同一区县的不同学校资源差异也很大。现在区县级政府在教育经费上负担比重较大，要提高教育资源的均衡度，需要省级政府加大统筹力度——区县政府很多财力来自省级转移支付，省级政府可以多统筹些收入。

来源：21世纪经济报道